Развитие местного самоуправления в РФ: пилотная реализация Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6.10.2003 г. №131-ФЗ в Калужской и Псковской областях

 В 2003-2005 гг. компанией в рамках немецкой программы TRANSFORM был реализован проект "Пилотная реализация ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в российских регионах" (Псковской и Калужской областях). Для реализации проекта в Калужской области между КО OST-EURO GmbH, Администрацией Губернатора Калужской области и Законодательным Собранием Калужской области было заключено соглашение о сотрудничестве при реализации Закона № 131-ФЗ. Для работы в рамках проекта было принято решение о выборе двух пилотных муниципальных образований, ими стали Дзержинский район и г. Калуга.

В рамках проекта и в соответствии с утвержденным графиком работы был запланирован и проведен ряд проектных мероприятий. При этом работа строилась следующим образом. Весь Закон был подразделен на крупные блоки, и мероприятия проводились по каждому из блоков. Первоначально эксперты проекта изучили территориальные основы местного самоуправления. Был проведен подробный анализ текущей ситуации в пилотных МО с точки зрения территориальных основ МСУ. Экспертами проекта Э. Марквартом, О. Клименко и И. Стародубровской были подготовлены и изданы "Рекомендации по формированию и реформированию территориальных основ местного самоуправления", которые широко распространялись среди муниципальных образований Калужской области, а также других регионов страны.

Следующий блок вопросов - организационные основы МСУ. Работа также заключалась в проведении семинаров, рабочих совещаний и консультаций в пилотных МО, а затем в подготовке и издании очередной брошюры - Рекомендаций по формированию организационных основ местного самоуправления", авторы С. Исупова, Э. Маркварт, О. Савранская. Данные брошюры также широко распространялись среди муниципальных служащих и специалистов как Калужской области, так и других регионов РФ.

Результаты работы в рамках двух блоков вопросов - территориальных и организационных основ МСУ - легли в основу обсуждения во время Первой областной научно-практической конференции "О ходе реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Калужской области", которая состоялась 1 июля с.г. в г. Калуге.

Следующее направление работы - финансовые основы местного самоуправления и межбюджетные отношения. По этой тематике также был проведен ряд семинаров и рабочих совещаний, а итогом стала Вторая областная научно-практическая конференция, которая состоялась в г. Калуге 22 октября с.г.

Далее в рамках проекта были исследованы вопросы муниципальной собственности и имущества. По этой тематике состоялись кустовые семинары для всех муниципальных образований Калужской области, которые прошли 18.11 (в г. Сухиничи для южных муниципалитетов) и 19.11 (в г. Обнинске). В рамках семинаров эксперты проекта подробно осветили вопросы муниципальной собственности и хозяйственной деятельности муниципалитетов в свете нового ФЗ "Об общих принципах…". Кроме того, в семинарах принял участие привлеченный эксперт из ФРГ - д-р Ю. Буссе, управляющий Союза общин Баварии. Д-р Буссе подробно рассказал участникам о принципах и формах межмуниципального сотрудничества в Германии, что вызвало большой интерес.

Наработки экспертов проекта по блоку вопросов, связанных с финансовыми и межбюджетными отношениями, вопросами собственности и имущества были оформлены и изданы в виде Рекомендаций по формированию экономических и финансовых основ местного самоуправления, которые были розданы участникам семинаров 18 и 19 ноября.

Очередным мероприятием в рамках продолжения работы над проектом стало трехдневное обучение специалистов пилотных муниципальных образований, которое состоялось 18-20.01.2005 в Администрации Дзержинского района. Участниками обучающего семинара стали специалисты администрации Дзержинского района, Главы сельских поселений района, руководители и специалисты муниципальных образований, расположенных на территории Дзержинского района, представители городской Управы г. Калуги, а также специалисты Администрации Калужской области, прежде всего недавно сформированного Управления по реформированию местного самоуправления на территории Калужской области.

Программа семинара включала следующие вопросы:
" Местное самоуправление. Понятие, сущность, значение, основные принципы и правовое регулирование
" Понятие муниципального образования. Территориальные основы местного самоуправления. Вопросы местного значения и полномочия муниципальных образований
" Организационные основы местного самоуправления. Формы народовластия. Структура органов местного самоуправления
" Общий обзор финансово-экономических основ местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления в сфере муниципальной собственности
" Способы решения вопросов местного значения. Полномочия органов местного самоуправления в сфере хозяйственной деятельности муниципалитетов
" Правовые основы местного самоуправления: законодательство Калужской области, уставы и иные локальные нормативные акты
" Делегирование государственных полномочий в Калужской области - законодательные основы, актуальное состояние и перспективы
" Межбюджетные отношения в Калужской области - нормативное обеспечение и практика реализации
" Финансовые основы местного самоуправления. Местные бюджеты - понятие, доходные источники, расходные обязательства
" Решение вопросов местного значения и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
" Стратегии развития муниципальных образований. Полномочия органов местного в области планирования социально-экономического развития и развития предпринимательства
" Инвестиционная политика муниципальных образований

Участникам семинара были розданы материалы и брошюры, отражающие взгляд экспертов на различные вопросы, связанные с развитием местного самоуправления, хозяйственной деятельностью муниципалитетов и реформированием муниципального хозяйства, конкурсным размещением муниципального заказа, планированием стратегического развития на муниципальном уровне и др. По окончании семинара участникам были вручены сертификаты.

В планах дальнейшей реализации проекта - работа в рамках очередного направления: межмуниципального сотрудничества. Предполагается изучить и обобщить имеющийся положительный западный опыт реализации конкретных форм межмуниципальной кооперации и подготовить рекомендации по межмуниципальному сотрудничеству российских муниципалитетов. Данное направление работы представляется чрезвычайно важным в процессе реализации нового Закона № 131-ФЗ

13.04.05 в г.Калуге состоялся круглый стол на тему "Межмуниципальная кооперация и сотрудничество". В работе круглого стола приняли участие Г.Ю. Артемьев, зам. Председателя Законодательного собрания Калужской области, А.Г. Федоров, зам. начальника Управления по реформированию местного самоуправления на территории Калужской области, руководители и специалисты областной Администрации, депутаты и сотрудники Законодательного собрания, главы муниципальных образований и иные специалисты, а также видные российские и зарубежные эксперты: д-р Э. Маркварт, С.С. Исупова, Н.И. Миронова, В.А. Кирпичников, В.В. Пашенцев. Кроме того, участниками круглого стола стали представители других регионов РФ - Липецкой областной Администрации (Гребенщикова З.Н., начальник Управления экономики, Карева Н.С., начальник отдела Управления экономики, Бубнин Н.Н., зам. начальника Организационно-контрольного управления) и Ленинградской области (Лысенко Т.С., исполнительный директор РОО РП ЖКХ). Таким образом, можно говорить о межрегиональном характере состоявшегося круглого стола, что свидетельствует о чрезвычайной актуальности обсуждавшихся вопросов.

Программа круглого стола включала рассмотрение вопросов межмуниципального сотрудничества в двух аспектах: Межмуниципальная кооперация в хозяйственной сфере (основные вопросы: правовое регулирование межмуниципальной кооперации, традиционные сферы применения, формы межмуниципальной кооперации, межмуниципальные договоры и хозяйствующие субъекты) и Межмуниципальное сотрудничество в сфере представительства и защиты интересов местного самоуправления (основные вопросы: правовое регулирование создания и деятельности региональных ассоциаций, общероссийские объединения, взаимодействие ассоциаций и органов государственной власти).

Обсуждение на круглом столе вопросов межмуниципального сотрудничества было весьма интересным и полезным с точки зрения практического использования муниципальными образованиями, в первую очередь поселениями. Д-р Э. Маркварт в своем докладе осветил основные направления и возможные формы межмуниципальной хозяйственной кооперации, а также проанализировал причины слабого развития такого сотрудничества на сегодняшний день. Состоялась оживленная дискуссия по обсуждавшимся вопросам. Большинство участников пришли к выводу, что данная проблематика является довольно сложной. Особенно в сфере межмуниципальной хозяйственной кооперации необходима серьезная работа, направленная на разработку и апробацию рекомендаций, подготовку примерных и типовых договоров и других документов, с тем чтобы на практике реализовать мероприятия, содействующие становлению сотрудничества между муниципальными образованиями. Представляется, что большинству поселений решить должным образом возложенные на них Законом № 131-ФЗ вопросы местного значения (в первую очередь в коммунальной сфере) без использования механизмов межмуниципальной кооперации будет довольно затруднительно.

Во время круглого стола обсуждались также проблемы организации действенного межмуниципального сотрудничества для решения политических задач. Привлеченный эксперт проекта Н.И. Миронова выступила с докладом и осветила историю становления межмуниципального сотрудничества в России, обозначила имеющиеся проблемы в ряде региональных и межрегиональных объединений и ассоциаций муниципалитетов, а также озвучила необходимые шаги для развития такого сотрудничества.

О своевременности и важности постановки проблем межмуниципального сотрудничества и кооперации муниципальных образований свидетельствует и тот факт, что на следующий день, 14 апреля, одноименный круглый стол был проведен в Комитете по вопросам местного самоуправления Совета Федерации РФ. Там тоже состоялся серьезный разговор о перспективах и проблемах развития как межмуниципального сотрудничества в политических вопросах, так и хозяйственной кооперации с целью решения вопросов местного значения.

Первая фаза работы КО OST-EURO в рамках проекта немецкой программы TRANSFORM "Пилотная реализация ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" в российских регионах" в Калужской области завершилась проведением в г. Калуге 15 июня с.г. заключительного Круглого стола. Целями данного мероприятия явились подведение итогов I фазы проекта, обсуждение проектных наработок и рекомендаций по четырем основным блокам: территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления, проблемы организации межмуниципального сотрудничества в хозяйственной и "политической" сферах и выработка основных направлений продолжения работы по реализации Закона № 131-ФЗ в Калужской области на перспективу. В заключительном Круглом столе приняли участие представители Законодательного собрания Калужской области, Администрации Губернатора, Правительства Калужской области, региональных ассоциаций в сфере местного самоуправления, главы и специалисты муниципальных образований, эксперты OST-EURO и привлеченные эксперты, представители прессы.

15.06.2005 г. Председателем Законодательного Собрания Калужской области П.Ф. Каменским, Заместителем Губернатора Калужской области - Руководителем Администрации Губернатора Калужской области Г.В. Куликовым и региональным менеджером проекта, гл. консультантом КО OST-EURO д-ром Э. Марквартом было подписано Дополнительное соглашение о продолжении сотрудничества в рамках реализации второй фазы проекта. Новый проект носит название "Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления". Для работы по проекту были отобраны два пилотных муниципальных образования - Дзержинский и Тарусский районы, с главами которых были подписаны Соглашения о сотрудничестве.

Первым проектным мероприятием стал семинар "Экономические основы местного самоуправления и межмуниципальная кооперация", который состоялся 22.08.05.в Администрации г. Тарусы. Эксперты проекта рассказали о ходе реализации I фазы проекта, о выработанных проектных мероприятиях, а также о предполагаемой работе в Тарусском районе.

Далее в рамках проекта в г. Кондрово и г. Тарусе соответственно 14 и 15.09.2005 были проведены Круглые столы - совещания "Формирование муниципальной собственности поселений и муниципальных районов в свете реализации Закона №131-ФЗ". В этих мероприятиях приняли участие Заместитель Губернатора Калужской области - Руководитель Администрации Губернатора Калужской области Г.В. Куликов, сотрудники администраций пилотных районов, координатор проекта от Администрации Калужской области А.Г. Федоров, региональные менеджеры проекта д-р Э.Маркварт и С.С.Исупова, а также А.Н.Дементьев - сотрудник Совета Федерации РФ. Во время совещаний обсуждались правовые основы и принципы разграничения муниципальной собственности в рамках реформы МСУ, порядок разграничения собственности, а также состав имущества, подлежащего перераспределению (передаче) между различными муниципальными образованиями внутри района.

Очередным проектным мероприятием стало рабочее совещание в г. Кондрово 6.10.2005 по вопросам разграничения объектов муниципальной собственности. На совещании обсуждались спорные (сложные) объекты собственности и порядок их разграничения. Большое внимание было уделено вопросам собственности на землю, а также на жилые помещения. В совещании приняли участие представители пилотных Дзержинского и Тарусского районов, а также главы и специалисты по имуществу муниципальных образований, расположенных в границах Дзержинского района. Участником совещания явились также координатор проекта от Законодательного Собрания Калужской области Т.В. Аникеева и специалисты областного КУГИ. Со стороны экспертов присутствовали региональные менеджеры проекта д-р Э. Маркварт и С.С. Исупова, а также О.Л. Савранская, Государственный советник Российской Федерации 1 класса. Экспертам были заданы многочисленные вопросы по тематике обсуждения, состоялась оживленная дискуссия.

1.11.2005 в рамках продолжения реализации в Калужской области проекта "Реформа муниципальной собственности в контексте реформы местного самоуправления" в Калуге был проведен семинар-совещание "Актуальные вопросы управления муниципальной собственностью".
Участниками семинара стали главы или представители пилотных муниципальных образований (Дзержинского и Тарусского районов и поселений на их территории), представители Администрации Губернатора, Законодательного Собрания и Правительства Калужской области. От экспертов КО OST-EURO присутствовали региональный менеджер проекта д-р Э. Маркварт, его ассистент С.С. Исупова и привлеченный эксперт Е.Д. Михайлова.

В рамках семинара-совещания обсуждались два блока вопросов:
• Общие подходы к управлению муниципальной собственностью. Основные правовые режимы использования муниципальной собственности. Хозяйственное ведение, оперативное управление и муниципальная казна.

• Договоры о передаче муниципального имущества в аренду, пользование, доверительное управление, внесение вкладов в уставный капитал.

С основными выступлениями выступили д-р Э. Маркварт и Е.Д. Михайлова, после чего состоялась дискуссия.

В качестве очередного проектного мероприятия запланирована учебная поездка - стажировка специалистов двух пилотных регионов проекта - Калужской и Псковской областей - в Германии с 27 ноября по 4 декабря с.г. Программа поездки предусматривает беседы в Германском Союзе общин и городов, изучение опыта организации обучения муниципальных политиков в специализированных учебных центрах, посещение немецких муниципалитетов и встречи с бургомистрами. Основная цель стажировки - изучение двухуровневой системы местного самоуправления ФРГ в действии, что безусловно полезно при реализации реформы местного самоуправления в РФ.

В качестве заключительного проектного мероприятия предполагается проведение 7 декабря в г. Калуге заключительного круглого стола. На нем будут обсуждаться следующие вопросы:
• Общие подходы к формированию собственности. Рекомендации проекта
• Порядок формирования собственности. Рекомендации проекта
• Реализация федерального законодательства в Калужской области по разграничению собственности между уровнями публичной власти. Подходы, нормативное регулирование
• Управление муниципальной собственностью в ФРГ
• Муниципальная казна. Учет и регистрация муниципальной собственности
• Особенности управления жилищной собственностью. Рекомендации проекта

В период с 27.11 по 4 .12.2005 состоялась поездка представителей пилотных регионов проекта: Псковской и Калужской областей в Федеративную Республику Германию.

В состав Псковской делегации вошли: заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Администрации области В.Р. Наушкин, глава Пыталовского района Д.Г. Андреев и глава Псковского района В.В. Шураев. Калужскую область представляли: начальник Управления по реформированию МСУ на территории Калужской области В.С. Бабурин, заместитель начальника Управления А.Г. Федоров, Глава МО "Дзержинский район" М.П. Локтев, зав. правовым отделом Законодательного Собрания Калужской области Т.В. Аникеева. Темой поездки являлись вопросы функционирования двухуровневой модели местного самоуправления (основные аспекты: организация предоставления услуг и муниципальная собственность).

В ходе поездки делегация посетила Земли Северный Рейн-Вестфалия (община Линдлар) и Бавария. В Бонне, в Союзе общин и городов Германии, состоялся обстоятельный разговор о системе местного самоуправления в различных Федеральных землях и организации муниципального хозяйства. В земле Бавария члены делегации ознакомились с работой нескольких общин, в том числе Ипхофен, Гутенэк, и посетили Союз общин Баварии, который объединяет на добровольной основе 2056 общин.

Большой интерес у делегации вызвала система подготовки муниципальных политиков на примере фонда Ханнса Зайделя в учебном центре Kloster Banz, а также практика приглашения на семинары в качестве преподавателей действующих бургомистров и депутатов муниципального уровня.

Во время посещения района Китцинген, который возглавляет Тамара Бишоф, российская делегация приняла участие в заседании депутатской комиссии по молодежной политике. Членам делегации была также предоставлена возможность познакомиться с ведущим предприятием Баварии - фирмой Кнауф, которая занимается производством гипсокартона и изоляционных материалов (стекловолокно).

В целом, поездка была весьма успешной и познавательной, представители российской делегации остались довольны перенятым (полученным) опытом в изучении двухуровневой модели местного самоуправления.

Очередным проектным мероприятием стало проведение 7 ноября с.г. в Калуге заключительного круглого стола, в котором приняли участие представители Министерства регионального развития РФ, Законодательного собрания Калужской области, Администрации Губернатора Калужской области, главы и представители пилотных Дзержинского и Тарусского районов и иных заинтересованных муниципальных образований Калужской области, эксперты OST-EURO и привлеченные эксперты, представители СМИ.

В рамках программы круглого стола прошло обсуждение наработок и рекомендаций проекта по двум основным блокам; 1 блок: Формирование муниципальной собственности, 2 блок: Управление муниципальной собственностью.

В первом блоке прозвучали следующие выступления:
• Общие подходы к формированию собственности

• Порядок формирования собственности

• Подходы и нормативное регулирование в Калужской области разграничения собственности между уровнями публичной власти.

По первому блоку выступили:
• главный правовой консультант КО OST-EURO, региональный менеджер проекта по Калужской области д-р Э. Маркварт;
• Государственный советник Российской Федерации 1 класса, эксперт проекта О.Л. Савранская;
• начальник управления имущественных отношений и приватизации Министерства экономического развития Калужской области В.В. Афонин.

По завершении выступлений обсуждались возникшие вопросы.

Во время второго блока были сделаны следующие сообщения:
• Управление муниципальной собственностью в ФРГ

• Общие подходы к управлению муниципальной собственностью в РФ

• Муниципальная казна. Учет и регистрация муниципальной собственности

• Особенности управления жилищной собственностью.

Помимо вышеперечисленных участников, во втором блоке выступали также:
• Управляющий Союзом общин Баварии д-р Ю. Буссе,
• ведущий консультант КО OST-EURO, ассистент регионального менеджера проекта по Калужской области, к.ю.н. С.С. Исупова.

После выступлений состоялась активная дискуссия.

В завершении круглого стола были подведены итоги работы проекта в Калужской области. Представители Законодательного собрания и Администрации Губернатора Калужской области высоко оценили вклад проекта в развитие местного самоуправления в области. Региональному менеджеру проекта по Калужской области д-ру Э. Маркварту было вручено благодарственное письмо от Администрации Губернатора за подписью зам. Губернатора Е.Л. Кенига. Письмо вручил В.С. Бабурин, начальник Управления по реформированию местного самоуправления на территории Калужской области. В.С. Бабурин подчеркнул заинтересованность областного руководства в продолжении деятельности экспертов OST-EURO в их регионе в рамках реализации Закона № 131-ФЗ.

По итогам проекта была выпущена брошюра. Предлагаемая брошюра содержит практические рекомендации субъектам РФ и муниципальным образованиям по формированию муниципальной собственности в ходе реформы местного самоуправления, базирующиеся на анализе норм Закона №131-ФЗ, Гражданского кодекса РФ и других релевантных федеральных законов. Опыт Калужской области по реформированию муниципальной собственности и местного самоуправления в целом обобщен в статьях представителей участников проекта - Администрации Губернатора и Законодательного Собрания Калужской области, Дзержинского и Тарусского районов.

Материалы проекта: Опыт территориальной организации МСУ в Германии