Материалы проекта "Пилотная реализация Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"

Проф. Кнемайер принял участие в ряде мероприятий как на региональном, так и на федеральном уровне. Так, 19.01.05 состоялся семинар по вопросам территориальной организации МСУ в Германии в Институте экономики переходного периода; 22.01.05 - круглый стол в Комитете Совета Федерации по вопросам местного самоуправления. Два семинара были проведены и в пилотном регионе - в г. Калуге (21.01.05) и Дзержинском районе (20.01.05)

Проф. Кнемайер, другие эксперты проекта указывали на то, что в основу решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления должны быть положены два критерия - демократичность, т.е. максимальная приближенность местного самоуправления к жителям, и эффективность. Искусство территориальной организации местного самоуправления сводится к нахождению баланса между этими двумя критериями. По словам проф. Кнемайера, в Германии при проведении административной реформы местного самоуправления семидесятых годов (когда произошло существенное укрупнение муниципальных образований и, соответственно, сокращение их числа), а также при организации МСУ на новых федеральных землях после объединения Германии в 1990 г. также руководствовались этими критериями.

В настоящее время в Германии местное самоуправление, как правило, осуществляется на двух уровнях - на уровне общин (Gemeinde), то есть городских и сельских поселений, и на уровне районов (Landkreis) или городов земельного значения, не входящих в районы (kreisfreie Stadte). Кроме того, в ряде Федеральных земель существует и третий уровень - т. н. правительственные округа (Regierungsbezirk) - уровень между районом и федеральной землей (так, в Земле Бавария 7 таких округов).

Поскольку все вопросы, связанные с полномочиями органов местного самоуправления, четко регламентированы в законодательстве, на практике почти не возникает никаких споров в связи с распределением полномочий между различными уровнями местного самоуправления. При этом различные уровни местного самоуправления в Германии абсолютно независимы друг от друга и осуществляют свои полномочия в полном объеме и под собственную ответственность. Районы в Германии также наделены государственными полномочиями по осуществлению правового надзора за общинами в части исполнения последними задач местного самоуправления, а также правовой и специальный надзор за исполнением делегированных полномочий. Учитывая сказанное, изучение немецкой модели местного самоуправления при проведении реформы местного самоуправления в РФ, в т.ч. территориальной организации в условиях федеративного устройства, представляется очень актуальным.

Проект предлагает положить в основу территориальной организации МСУ вышеуказанные критерии, имея в виду, что она должна служить оптимальному решению вопросов местного значения в существующих условиях. При решении вопросов территориальной организации очень важно не допустить произвола и неограниченного субъективизма, для чего в субъекте Федерации должны быть выработаны и утверждены четкие критерии, факторы и процедура.

По мнению д-ра Э. Маркварта, соблюдение критериев может быть достигнуто путем учета различных факторов, среди которых выделяются следующие:
исторически сложившиеся территории и границы
наличие инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения
доходная база и экономический потенциал.
В принципе, допустимо учитывать и иные факторы, но они должны быть заранее обозначены, сопоставимы и измеримы.

В качестве практического инструмента при подготовке соответствующих решений в Калужской области предлагается использовать три карты территории с нанесением соответствующей информации и произвести их наложение с целью получения основы для территориальной организации местного самоуправления. С этой целью эксперты проекта приступили к подготовке карт Дзержинского района. Эта работа должна быть закончена к концу февраля. Параллельно готовятся рекомендации по территориальной организации МСУ для Калужской области в целом. Определенная специфика Калужской области связана с тем, что на ее территории существует множество малых муниципалитетов (сельских территорий, поселков, малых городов), которые с 1996 г. по настоящее время действовали как муниципалитеты, сочетающие полномочия обоих уровней МСУ (в терминологии нынешнего Закона). Задача проекта состоит в том, чтобы совместно с Администрацией Губернатора и Законодательным Собранием Калужской области, муниципалитетами определить четкие критерии придания статуса городского округа, городского и сельского поселения. На территории области, безусловно, произойдет определенное изменение существующей территориальной организации, связанное, в первую очередь, с изменением статуса тех или иных муниципалитетов.

Интересен и вопрос о границах городских округов, который изучается на примере пилотного муниципального образования - г. Калуги. Здесь необходимо провести скрупулезную работу и определить будущий статус приграничных территорий исходя из исконных интересов населения. Своеобразие ситуации заключается в том, что в границах г. Калуги находится ряд поселков и сельских поселений, расположенных довольно далеко от центра города, порой отделенных лесными массивами или рекой и имеющих необходимую инфраструктуру. Вопрос о судьбе таких населенных пунктов также предстоит обсудить на этой стадии проекта, посвященной территориальной организации МСУ.